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Renforcer les coordinations sociales – Catherine Moureaux
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Comment renforcer les coordinations sociales ? Tel est l’objet de mon interpellation à Céline Fremault, lors de la commission des affaires sociales de la Commission Communautaire Commune (CoCoM) du 22 avril…

INTERPELLATION DE MME CATHERINE MOUREAUX À M. PASCAL SMET, MEMBRE DU COLLÈGE RÉUNI, COMPÉTENT POUR LA POLITIQUE D’AIDE AUX PERSONNES, LES PRESTATIONS FAMILIALES ET LE CONTRÔLE DES FILMS, ET À MME CÉLINE FREMAULT, MEMBRE DU COLLÈGE RÉUNI, COMPÉTENTE POUR LA POLITIQUE D’AIDE AUX PERSONNES, LES PRESTATIONS FAMILIALES ET LE CONTRÔLE DES FILMS, concernant « les coordinations sociales au sein des CPAS bruxellois »

Mme Catherine Moureaux (PS).- À l’occasion des travaux budgétaires des Commissions réunies de la Santé et des Affaires sociales, et en particulier lors des débats relatifs à l’allocation de base (AB) 03 6 2 43.01 « subvention pour la coordination sociale au sein des CPAS », l’ensemble des groupes politiques se sont prononcés en faveur d’une majoration du soutien aux coordinations des CPAS. Les membres du Collège ont émis un avis allant dans le même sens.
La loi organique de 1976, dans son article 62, entendait faire jouer aux CPAS un rôle moteur dans la mise en réseau locale. Les coordinations sociales jouent ce rôle. Par ailleurs, elles sont l’un des creusets les plus intéressants de l’évolution des relations entre l’institutionnel et le monde associatif. Elles permettent de décloisonner les pratiques et de favoriser la rencontre et le dialogue entre les opérateurs de première ligne au plan local.
Pour mon groupe, c’est clairement au CPAS que doit revenir le rôle de coordinateur de la politique sociale au plan local, et donc le pilotage des coordinations sociales locales.
Vos prédécesseurs ont commandité et reçu, en février 2014, les conclusions d’une étude sur la pratique des coordinations sociales par les CPAS bruxellois. Celle-ci émanait de l’Unité de recherche en ingénierie et action sociale (URIAS). La lecture des conclusions et des recommandations formulées est particulièrement édifiante.
De nombreuses recommandations s’adressent aux CPAS et aux coordinateurs. Elles questionnent nombre de réflexes institutionnels du côté des CPAS et la question centrale de la relation entre le politique, l’administration et l’association. Elles invitent à plus de souplesse, d’écoute et de mise en réseau. Elles pointent aussi les bonnes pratiques existantes.
Dans quelle mesure intégrez-vous dans votre réflexion les éléments de conclusion et les recommandations de l’étude ?
Comptez-vous augmenter les moyens dévolus aux coordinations sociales au plus prochain ajustement en 2015, ou le cas échéant au budget 2016 ?
Toujours en termes de moyens, comment vous situez-vous par rapport aux trois recommandations suivantes de l’étude ?
La première recommandation stipule que l’organisation d’une coordination sociale demande au minimum un demi équivalent temps plein (ETP), voire deux ou trois ETP selon l’ampleur du travail à effectuer. Elle préconise également de tenir compte des compétences utiles aux coordinateurs, qui correspondent à un niveau universitaire.
La deuxième recommandation est plus intéressante en termes d’affectation des moyens : la clé de répartition des moyens entre les coordinations devrait être modifiée, en tenant compte, par exemple, du nombre potentiel d’acteurs à coordonner et d’un lien minimal entre la subvention et les activités de coordination réellement menées, tout en évitant de tomber dans le piège d’une évaluation uniquement quantitative, qui prive les coordinations sociales débutantes de montants qui leur permettraient de commencer leur action.
Troisième recommandation, il est nécessaire d’intégrer cette activité de manière structurelle dans les missions à mener par les différents intervenants, tant en termes de temps de travail libéré que de latitude d’action offerte pour les acteurs en présence. C’est toute la question de l’agrément et de la limitation des actions menées dans les agréments. En effet, la coordination nécessite l’implication des acteurs locaux, or les actions menées en réseau correspondent rarement stricto sensu au cadre précis d’agrément de ces acteurs, alors même qu’elles soutiennent le travail social agréé. C’est un pan qui est indirectement générateur de dépenses supplémentaires.
Concernant la manière dont vous allez travailler dans le futur, allez-vous mettre cette question en chantier avec les CPAS et leurs coordinateurs ? Avez-vous prévu de les rencontrer, si c’est le cas ?
Toujours en termes de moyens, comment vous situez-vous par rapport aux trois recommandations suivantes de l’étude ?
La première recommandation stipule que l’organisation d’une coordination sociale demande au minimum un demi équivalent temps plein (ETP), voire deux ou trois ETP selon l’ampleur du travail à effectuer. Elle préconise également de tenir compte des compétences utiles aux coordinateurs, qui correspondent à un niveau universitaire.
La deuxième recommandation est plus intéressante en termes d’affectation des moyens : la clé de répartition des moyens entre les coordinations devrait être modifiée, en tenant compte, par exemple, du nombre potentiel d’acteurs à coordonner et d’un lien minimal entre la subvention et les activités de coordination réellement menées, tout en évitant de tomber dans le piège d’une évaluation uniquement quantitative, qui prive les coordinations sociales débutantes de montants qui leur permettraient de commencer leur action.
Troisième recommandation, il est nécessaire d’intégrer cette activité de manière structurelle dans les missions à mener par les différents intervenants, tant en termes de temps de travail libéré que de latitude d’action offerte pour les acteurs en présence. C’est toute la question de l’agrément et de la limitation des actions menées dans les agréments. En effet, la coordination nécessite l’implication des acteurs locaux, or les actions menées en réseau correspondent rarement stricto sensu au cadre précis d’agrément de ces acteurs, alors même qu’elles soutiennent le travail social agréé. C’est un pan qui est indirectement générateur de dépenses supplémentaires.
Concernant la manière dont vous allez travailler dans le futur, allez-vous mettre cette question en chantier avec les CPAS et leurs coordinateurs ? Avez-vous prévu de les rencontrer, si c’est le cas ?

Discussion

M. Michel Colson (FDF).- Je vais tenter d’intervenir sans donner l’occasion à mon jeune collègue Alain Maron de me considérer comme un ancien combattant.
(Sourires)
Un peu d’histoire tout de même. J’ai découvert la coordination sociale lorsque M. Picqué était ministre communautaire, chargé de la tutelle sur les CPAS. Cela remonte à 1987. Je me rappelle que le CPAS de Boitsfort était parti en expédition à Flémalle, pour aller voir une coordination sociale qui fonctionnait. Le seul point commun entre Boitsfort et Flémalle, c’est le nombre d’habitants.
(Remarques de Mme Fremault)
M. Gosuin était ministre de l’aide aux personnes avec M. Grijp, à l’époque. Nous nous sommes battus pour créer une allocation de base pour encourager les coordinations sociales, au grand détriment d’ailleurs d’Anne-Sylvie Mouzon et des médiations de dette.
Jean Spinette et moi-même, nous nous apprêtons à signer une carte blanche qui comportera beaucoup de signatures, notamment en provenance des réseaux associatifs. Je voudrais replacer le débat sur la coordination sociale dans le débat de la fusion des communes et CPAS. Il s’agit d’un argument fondamental et, si les réseaux associatifs ont massivement signé la première carte blanche parue dans la Libre Belgique, c’est aussi parce qu’ils sont en attente d’une décision pour cet enjeu-là.
Cela me semblait utile de le rappeler dans ce cadre institutionnel un peu ennuyeux, qui ne passionne pas les foules, mais qui, me semble-t-il, est fondamental.
Revenons les pieds sur terre : de mémoire (car je n’en suis plus chargé depuis deux ans et demi) et pour avoir lancé cette pratique de coordination sociale, le CPAS de Watermael-Boitsfort y consacrait un mi-temps de sociologue universitaire (bien que ce dernier ne soit pas payé comme universitaire) pour un subside de 6.000 à 7.000 euros par an. Là est la réalité ! En effet, les critères de subvention sont les plus objectivables possibles comme le nombre de personnes aidées.
Je rejoins donc l’interpellation de Mme Catherine Moureaux, que je juge utile si on la replace dans le contexte global que je viens de décrire.
J’aimerais également que vous joigniez au compte rendu cette fameuse étude dont je n’ai pas eu le privilège de disposer.

M. Alain Maron (Ecolo).- Cette question est extrêmement intéressante et il est bon que cette étude existe. Mme Catherine Moureaux a saisi cette opportunité pour aborder cette question en commission.
Je m’associe à ses questions. Qu’en est-il de la qualité de la coordination sociale ? Cette dernière peut être la meilleure comme la pire des choses. Indispensable au niveau local, notamment dans les domaines de l’accueil extra-scolaire, de la cohésion sociale, il s’agit ici d’une coordination sociale encore un peu plus transversale puisque l’ensemble des intervenants sociaux actifs sur le territoire communal sont censés être coordonnés via la loi organique sur les CPAS.
Il me semble intéressant de comparer les pratiques d’une commune à l’autre, la manière dont les moyens sont dépensés et surtout le mode de coordination utilisé. Rappelons que les associations doivent préserver leur autonomie et leur liberté associative ; il ne s’agit donc pas de les contraindre mais bien de coordonner leurs actions, la nuance est de taille. J’imagine que dans certaines communes, il existe une réelle coordination qui se fait dans le respect de la liberté associative, mais que dans d’autres, c’est plus compliqué.
L’avantage du CPAS en tant que coordinateur, c’est que, normalement, il ne subventionne pas les associations en question. Certes, cela peut arriver mais le CPAS joue alors tant le rôle de la carotte que du bâton. Le CPAS a donc toute légitimité pour se charger de cette mission de coordination. Néanmoins, la qualité de cette dernière peut bien sûr fortement dépendre d’un CPAS à l’autre.
Je rejoins les questions de Mme Catherine Moureaux sur les modes de financement évoqués dans le rapport. La quantité d’activités liées à la coordination n’est pas ce qui préside au subventionnement puisque la coordination est subventionnée via une répartition dans le cadre du Fonds spécial de l’aide sociale. Comme l’a relevé Mme Moureaux, cela ne correspond pas nécessairement aux actions effectives de chacun des CPAS.
Ainsi, il s’avère qu’une coordination sociale qui organise quatre réunions plénières reçoit plus de 60.000 euros par an, et qu’une autre, qui fait quatre réunions plénières et cinq sous-groupes de travail qui se réunissent parfois mensuellement, reçoit moins de 6.000 euros par an. Dans un cas, le CPAS finance quasiment l’entièreté de ce travail sur ses fonds propres, alors que dans l’autre, le CPAS reçoit 60.000 euros pour effectuer un travail apparemment minimum. Ces chiffres sont interpellants.
Il n’y a pas de solution miracle, mais il y a lieu de s’interroger, comme le font le rapport et Mme Moureaux, sur le mode de répartition. Je me joins donc à la question de Mme Moureaux à ce propos.
Envisagez-vous d’assurer un suivi de cette recommandation et d’autres recommandations du rapport, et, le cas échéant, de modifier les choses ?
Dans l’accord de majorité, il est aussi stipulé que le CPAS doit devenir le coordinateur au plan local du plan de lutte contre la pauvreté. Quelle articulation prévoyez-vous entre cette mission de coordination locale et la coordination sociale ?
J’aimerais aussi savoir si, dans le chantier qui semble ouvert à la Cocom sur la modification de différents articles de la loi organique relevant de notre compétence, il est prévu de revoir l’article 62 sur les coordinations sociales ? Le cas échéant, dans quel sens ?
Les formations et supervisions nécessaires actuellement pour les coordinations sociales ne sont pas financées. Les asbl ne sont pas financées non plus, le cas échéant, pas même indirectement. Pour une asbl, participer activement, de manière régulière, structurelle et structurée, à un processus de coordination nécessite un véritable engagement, notamment, en temps de travail. L’asbl peut en tirer un bénéfice par rapport à son objet social, mais de nombreuses asbl n’ont aucun financement pour le temps de travail consacré à ce type de mission. Il n’y a pas d’autre carotte pour l’asbl qui envoie un travailleur social, un coordinateur ou une coordinatrice à de nombreuses réunions que celle de participer à la coordination pour être un acteur important au niveau local. Il n’y a ni subvention ni soutien prévu pour les asbl qui participeraient de manière active à la coordination et produiraient du travail. Ce point fait également partie des recommandations du rapport.

Réponse

Mme Céline Fremault, membre du Collège réuni.- Les coordinations sociales constituent pour nous un outil indispensable permettant le lien entre le travail de service public effectué au sein des CPAS et le dense et capillaire tissu associatif présent au niveau local.
(Remarques de M. Maron)
(Sourires)
L’article 62 de la loi organique qui les instaure – et qui a priori n’est pas ouvert à la modification dans le cadre de ces discussions – nous donne la possibilité d’inciter à la collaboration pratique les responsables de l’action sociale communale, les acteurs de l’assistance sociale et les travailleurs au sein des organisations actives dans la lutte contre la pauvreté. Une collaboration et une coordination entre ces deux instances ouvre des possibilités d’amélioration du pilotage local des politiques contre l’exclusion sociale, en vertu de plusieurs facteurs.
En premier lieu, s’il est vrai que la nature des intervenants varie – tout le monde, et notamment M. Maron, l’a souligné, et je rejoins ce constat -, il est également vrai que le public concerné est le même. Vous pouvez ainsi bénéficier de l’aide d’un CPAS et en même temps recourir aux services dispensés par une organisation locale privée. Le but de la coordination sociale au niveau d’une commune est d’adapter ces deux types d’offres : identifier les lacunes, limiter les doublons et éviter les approches contradictoires, et suivre les bénéficiaires via une approche globale qui, en connaissance de cause, permet d’établir un portrait exhaustif des besoins individuels et des réponses apportées par l’ensemble du réseau.
Deuxièmement, les coordinations sociales constituent un véritable lieu d’expérimentation et d’innovation. Le croisement de deux expertises – celle des assistants sociaux d’une part, et celle des travailleurs sociaux des organisations d’autre part – rend possible la création de nouvelles approches et le développement de nouvelles méthodologies. C’est ce qui est particulièrement intéressant dans ce dispositif. Trop longtemps, on a considéré que les CPAS étaient des instances trop éloignées de leurs bénéficiaires, se limitant à délivrer des revenus de substitution. Parallèlement, on a considéré à tort que le tissu associatif n’était pas assez efficace vis-à-vis des personnes précarisées et pas assez outillé pour faire agir des services fonctionnels.
Désormais, ces clivages nous paraissent appartenir au passé et nous assistons à une convergence objective d’intérêts, les deux types d’acteurs visant en même temps une approche intégrée.
Troisièmement, les coordinations sociales ont déjà permis le développement d’actions communes. La convergence des différentes expertises a en effet aboutit à la création de nouveaux services dans les domaines de la lutte contre la pauvreté : dans l’aide alimentaire avec la création d’épiceries sociales – et nous avons vu des projets récents à ce sujet -, au niveau de l’accès au logement via le travail effectué dans le secteur du sans-abrisme ou dans le cadre des familles monoparentales précarisées via la mise en place de structures d’accueil pour la petite enfance destinées aux enfants des femmes pauvres car sans emploi.
Je pourrais citer ici des dizaines et des dizaines d’exemples de projets qui, grâce à la rencontre entre secteur associatif et CPAS au sein des coordinations sociales, ont pu voir le jour.
Pour répondre à votre question, voici des éléments relatifs à leur financement. Il est vrai que si l’on regarde la richesse du travail social effectué au sein de ces instances, leur financement via la Cocom peut paraître faible : 550.000 euros. Je trouve en particulier, comme vous le soulignez, que la fonction de coordinateur ou de coordinatrice doit être mieux soutenue.
Actuellement, les coordinations sociales reçoivent de l’aide au prorata des personnes bénéficiant de l’aide sociale présentes dans les communes. Cette méthode de répartition a le mérite d’instaurer une clé de répartition équitable. Par contre, elle ne prime pas par un financement majoré les coordinations sociales les plus actives, proposant plus de projets innovants et qui sont le plus au fait des projets qui fonctionnent comme j’en ai cité.
Toutefois, cette dimension de l’innovation rencontre un soutien déterminant via le financement par initiatives. Il arrive ainsi assez souvent que des projets conçus au sein d’une coordination sociale rencontrent un financement particulier en dehors du subventionnement récurrent calculé sur la base de la clé de répartition entre les communes.
Au sein de la Cocom, nous rencontrons régulièrement les coordinateurs bruxellois afin de construire et planifier ensemble les actions à venir. Ce lien est établi depuis plusieurs mois afin de cerner la direction vers laquelle on se dirige et quels sont les projets les plus innovants.
Dans ce cadre et conformément aux conclusions du rapport de l’URIAS que vous citez, nous sommes également persuadés que des améliorations peuvent et doivent être apportées. Ainsi, s’il est vrai que la clé de répartition actuelle doit être maintenue, il est également nécessaire de trouver des modes de subventionnement supplémentaires qui reconnaissent les innovations sociales portées par les coordinations les plus actives. Cela pourra avoir un effet d’émulation. Dans le cadre d’un appel à projets spécifique, on retrouvera des thématiques ciblées d’année en année ou bien tous les deux ans.
Ainsi, dans le cadre de la planification mise en place avec l’ensemble des acteurs concernés et dans les limites des marges budgétaires, nous allons proposer des modes de subventionnement pour l’année prochaine – en dehors de l’enveloppe des 550.000 euros -, permettant de financer des nouveaux projets, d’en assurer le lancement et le développement ainsi que de planifier leur stabilisation à long terme.
En ce qui concerne le suivi, les réunions sont très régulières puisqu’elles ont lieu toutes les 4 à 6 semaines avec les coordinations, les représentants des ministres, l’Observatoire de la santé et du social de Bruxelles-Capitale. L’objectif est réellement d’identifier et coordonner les bonnes pratiques tout en appuyant les innovations et je reste vigilante à cet égard, particulièrement dans ce type de configuration.
L’enveloppe est maigre mais nous nous attèlerons donc à trouver d’autres modes de subventionnement par rapport à des projets que nous considérons innovants et pertinents. Je serai attentive à ce que ceux-ci soient en lien avec la déclaration de politique générale qui a été décidée l’an dernier.

Réplique

Mme Catherine Moureaux (PS).- Pour rebondir sur ce que vous dites, j’insisterai sur ce que l’on peut tirer du rapport en termes de bonnes pratiques. Cela n’a rien à voir avec un projet innovant.
(Remarques de Mme Fremault)
Mme Céline Fremault, membre du Collège réuni.- Je l’ai dit.
Mme Catherine Moureaux (PS).- Il faut en tenir compte parce qu’une série des bonnes pratiques concernent deux pans dont vous avez déjà largement parlé dans votre exposé. Je vous soutiens totalement sur cet aspect.
Le premier pan concerne la création du réseau, c’est-à-dire le mode collaboratif. C’est en soi une mission importante. Cela va faciliter et rendre plus efficace le travail des services. Le deuxième pan concerne un objectif important de ces coordinations : éviter qu’il y ait des activités et des prises en charge qui constituent des doublons ou des manques. Les doublons et les lacunes sont les zones qui nécessitent une intervention. Là se pose peut-être davantage la question de l’innovation en termes de lieu d’intervention et de processus.
Mme Céline Fremault, membre du Collège réuni.- C’est ce que j’ai dit.
Mme Catherine Moureaux (PS).- Il y a un point sur lequel j’insiste, qui est important pour nous et auquel nous allons être particulièrement attentifs. En effet, ce n’est pas parce que c’est innovant que cela doit être subsidié. L’important, c’est que le travail soit efficace, que les bonnes pratiques se répandent et s’échangent, et que les objectifs soient rencontrés en particulier ceux de créer le réseau et d’éviter les doublons et les lacunes. Ce n’est pas toujours par l’innovation que l’on y parviendra.
Mme Céline Fremault, membre du Collège réuni.- C’est ce que j’ai dit. Dans la dernière réponse donnée, j’ai précisé que l’objectif des réunions régulières était triple : travailler sur les coordinations, identifier les bonnes pratiques et enfin, appuyer les innovations. Comme vous, je distingue les bonnes pratiques des innovations. Ce sont deux choses différentes.
Mme Catherine Moureaux (PS).- Je vous entends sur l’idée de s’orienter vers un financement à caractère mixte. Un premier type de financement à la capitation, c’est-à-dire par habitant suivi, est le financement actuel et sera toujours sous l’enveloppe des 550.000 euros.
Mme Céline Fremault, membre du Collège réuni.- Je verrai ça…
Mme Catherine Moureaux (PS).- C’est ce qui ressortait de votre synthèse.
Mme Céline Fremault, membre du Collège réuni.- Je ne préjuge pas au mois d’avril 2015 de ce qu’il adviendra.
Mme Catherine Moureaux (PS).- Un financement supplémentaire serait de type financement au projet. Je reviens à la nécessité pour nous de connaître les critères à l’avance. Vous dites que vous allez travailler en partenariat. C’est le mieux en la matière pour pouvoir définir des critères en amont et ne pas se retrouver dans des situations qui pourraient être taxées d’initiatives politiques, ce qui serait regrettable.
Concernant la réflexion générale et notamment la question de la carotte évoquée par M. Maron, je pense qu’il y a une nécessité double en la matière. Premièrement, il faut à tout prix éviter que les associations s’inscrivent dans la coordination uniquement pour obtenir un financement. Cela semble évident mais c’est loin de l’être. Dans d’autres dispositifs, ce fut le cas et cela n’a amené aucune plus-value au travail sur le terrain. Ce n’est pas efficace en soi.
Deuxième réflexion : il importe néanmoins de trouver des incitants à la participation. Cette dernière doit être effective et efficace. Par « effective », j’entends que le représentant de l’association ne se contente pas de venir s’asseoir et ne dise rien mais qu’il participe activement au travail, s’y implique et fasse un retour à son équipe pour que cette dernière puisse s’impliquer à son tour. De même, il ne doit pas s’y rendre uniquement pour toucher ce financement supplémentaire.
J’insiste donc sur quelques points :
– « innovation » ne signifie pas automatiquement « bonne pratique » ;
– le financement mixte me semble une bonne piste ;
– il importe de fixer les critères avant et non après.
Mme Céline Fremault, membre du Collège réuni.- Et de les fixer en lien avec la déclaration de politique générale afin de créer de la cohérence et du sens.