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La Sherwoodisation à Bruxelles – Catherine Moureaux
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Ce 22 avril, j’interrogeais la Ministre Fremault sur le phénomène de Sherwoodisation à Bruxelles, en Commission des Affaires sociales de la Commission communautaire commune (COCOM). Retrouvez ci-dessous le texte complet (non-officiel) de ma question orale :

« Un article récent publié dans le journal du droit des jeunes par un conseiller du FOREM pointe l’existence d’un phénomène dit « de Sherwoodisation » en Région wallonne. Concrètement, des personnes coupent tout lien avec la société, on perd littéralement leur trace. C’est un problème qui touche apparemment toutes les villes européennes.

Les mesures d’exclusion du chômage des personnes bénéficiant jusque-là d’une allocation d’insertion sont entrées en vigueur le premier janvier 2015. Je ne reviendrai pas ici sur ces mesures décidées par le fédéral, qui sont à mon sens lourdes de conséquences quant au modèle social choisi.

L’ONEm, dans une note diffusée mi-janvier, estime que 3.248 bruxellois ont été exclus au 1er janvier. Le service d’étude de la FGTB estimait quant à lui en novembre 2014 que le nombre d’exclus devrait atteindre 9.000 personnes à Bruxelles.

On a déjà parlé dans cette commission durant la législature précédente et encore tout récemment de l’impact de ces transferts sur les CPAS bruxellois. Mais toutes les exclusions du chômage n’aboutissent pas nécessairement à une prise en charge par les CPAS.

On sait par exemple que des personnes en situation de cohabitation pourraient ne pas obtenir de revenu d’intégration sociale (RIS). Ceci n’est pas un phénomène mineur: L’ONEm estime qu’un exclu sur deux est en situation de cohabitation, ce qui rejoint d’ailleurs l’estimation de la FGTB. Et, plus généralement, en matière d’octroi du RIS, il appartient à chaque centre d’apprécier pour chaque personne sa disponibilité au travail ou les motifs d’équité permettant d’y déroger et ce, en application de la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale.

Par ailleurs, le recours au CPAS étant stigmatisant aux yeux des demandeurs d’emploi – ce qu’ont montré notamment des travaux menés par l’Institut des Sciences du Travail de l’ULB-, certaines personnes qui pourraient éventuellement s’adresser aux centres s’y refuseront absolument, préférant « bricoler » des solutions dans l’intimité.

Concrètement, les personnes exclues du chômage qui ne s’adressent pas à un CPAS ou qui se voient refuser l’aide d’un centre risquent de se tourner vers le travail au noir, ou de se retrouver dans une situation de rupture complète du lien social.

Le phénomène de « sherwoodisation » risque donc d’être gravement renforcé par les mesures actuelles, et avec lui les corollaires que sont l’augmentation du travail non-déclaré, du nombre de squats d’exclus, de la mendicité, des vols à la tire pour se procurer des moyens de subsistance, du nombre de personnes en errance dans les rues, etc. Le baromètre social bruxellois nous le rappelle chaque année : la situation est déjà critique à Bruxelles.

Pour moi, il est absolument essentiel, en termes de pilotage des politiques régionales de pouvoir objectiver, outre les transferts vers les CPAS, l’impact des exclusions de chômage n’aboutissant pas à une prise en charge des CPAS.

J’en viens donc à mes questions :

  • Avez-vous pris des mesures permettant d’objectiver l’impact de cette catégorie d’exclusions ?
  • Le cas échéant, des mesures sont-elles prévues afin de faire face à cet impact, notamment en soutenant les centres offrant un premier accueil social ?
  • Avez-vous pris des contacts avec vos homologues des autres régions ou d’autres personnes ressources dans les deux autres régions du pays à ce sujet ?

Je vous remercie de vos réponses.

Réponse de la ministre : Merci Mme Moureaux. Alors effectivement ce phénomène de sherwoodisation – l’expression fait un peu prêter à sourire parce qu’elle fait appel à des images un peu enfantines, mais c’est très parlant en tant que tel – fait partie du phénomène plus large de la non-accessibilité et du non-recours aux services d’aides. Il est décrit dans la littérature, et des publications de l’OCDE mentionnent des taux de non-recours dans certains pays qui vont de 20 à 65% des bénéficiaires potentiels. Pour certaines prestations qui sont conditionnées à des enquêtes sur ressources, on arrive jusqu’à un taux de 80%.

Ces dysfonctionnements sont souvent présents lorsque la façon dont les systèmes de prise en charge sont organisés est complexe, que cela entrave l’accès aux prestations, aux services. On pointe une fragmentation des services, une absence de coordination, des impératifs de contrôle, l’idée d’une suspicion systématique d’abus et le fait que la circulation d’informations ne serait pas efficace et poserait problème tant pour les bénéficiaires que, de manière paradoxale, pour les professionnels du secteur social. Les études montrent que ces non-recours se traduisent en fait par un report de la charge dans le temps en bout de course et un coût évidemment supérieur pour la collectivité car les problématiques qui ne sont pas prises en amont ont une grande probabilité de s’aggraver. Cela rejoint un tout petit peu le débat sur la question de la médiation de dette, sur le fait que forcément, plus on prend la problématique en amont, plus on a des chances de pouvoir s’en sortir.

Alors sur les mesures qui permettent d’objectiver l’impact de ce phénomène, l’Observatoire de la Santé et du Social nous signale qu’il pourrait être estimé à partir du fichier de la banque carrefour de la sécurité sociale. Ce fichier construit, on le sait, à partir du registre national, permet d’identifier les personnes qui ne sont couvetes ni par la sécu ni par un système d’aide sociale ainsi que les personnes qui en sortent. Et parmi les personnes qui y figurent celles qui répondent au phénomène de sherwoodisation seraient rapidement identifiées. Mettre en place maintenant ces mesures nécessite un investissement en temps et en personnes car on doit avoir un accès à la banque carrefour, dans ce but, et répondre à toutes les obligations légales en matière de protection de la vie privée.

Qu’est-ce qui se passe pour ces personnes qui ont perdu leur droit au revenu de substitution, qui n’ouvrent pas leur droit au RIS ? Les études de suivi longitudinal de ce type de parcours n’existent pas pour Bruxelles, et je le regrette. Si par extrapolation, on se réfère aux enquêtes menées en Wallonie, alors on pourrait en déduire qu’une bonne partie des personnes ayant perdu leur droit à un revenu de substitution a recours à des formules anciennes de solidarité primaire basées sur ce qu’on appelle un retour vers la famille ou vers une communauté. Ce n’est pas évidemment une solution très satisfaisante dans la mesure où on le sait, beaucoup de ménages bruxellois sont précarisés par le coût de la vie en milieu urbain qui est particulièrement élevé.

Un autre travail qui nous donne un certain nombre d’informations est celui qui a été effectué par le service fédéral de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. En 2014, le service a analysé en profondeur les phénomènes de non-ouverture des droits que vous citez, et l’intérêt de cette approche consiste dans le fait que l’analyse des parcours proposée est le fruit d’une concertation entre associatifs/experts du terrain, travailleurs de première ligne, représentants de personnes vivant en situation de pauvreté, mais aussi des CPAS, ACTIRIS et administration. Et il apparaît dans ce rapport que l’une des méthodes préventives les plus efficaces, c’est le recours à l’expertise d’associations de première ligne. Qui mieux, en fait, que les travailleurs de ces différentes organisations connaît les parcours individuels de ces personnes qui ne pouvant plus ou pas avoir recours à la sécu, étant exclu de l’assistance sociale, doivent se retourner vers des solidarités de type privé mises en place par des acteurs de la société civile. Et c’est vraiment le dernier filet de l’aide aux personnes et c’est grâce au monde associatif travaillant dans ce qu’on appelle vraiment ce bas seuil d’accessibilité inconditionnelle aux services qu’on peut objectiver et quantifier les phénomènes d’exclusion et mettre en route les dispositifs d’aide et d’accès aux services. Leur subventionnement et la coordination horizontale entre secteurs permet déjà de rationnaliser et de planifier la prise en charge des exclus. Leur renforcement est naturellement un objectif eu égard aux nouvelles formes d’exclusion et de pauvreté auxquelles vous faites référence.

Toujours en répondant à la question de savoir si des mesures sont prises pour faire face à cet impact, notamment en soutenant les centres offrant un premier accueil social, il y a d’autres éléments de réponse qu’il importe de rappeler. Sur les CPAS il y a une difficulté en ce sens que ce sont les personnes elles-mêmes qui doivent introduire la demande. Notant que récemment cette pratique est remise en cause : la Cour d’Appel de Bruxelles a prononcé un arrêt indiquant que lorsque l’urgence est établie sur le plan de la santé, un CPAS doit procurer son aide sans exiger une demande préalable du patient ou du client lui-même, voire même de l’établissement de soin qui l’a admis. La jurisprudence est basée sur l’article 57 de la Loi organique qui introduit cette notion d’aide préventive. Mais ça n’a pas été tellement discuté, débattu, cet arrêt de la Cour d’Appel.

Catherine Moureaux : mais ça concerne à mon avis un nombre extrêmement limité de personnes.

La Ministre : ah oui oui, ça je n’ai pas dit. Mais j’ai dit que ça permettait d’avoir un élément sur un phénomène relativement nouveau sur lequel on dispose de peu d’éléments déjà à ce stade. Et là on a une jurisprudence. Maintenant elle peut être interprétée d’autre manière sur d’autres types de cas, bien évidemment. Alors avec cette notion d’aide préventive et dans le cadre de la coordination avec le secteur médico-social présent sur le territoire du CPAS, il y a des mesures qui pourraient être envisagées pour faire face au phénomène de sherwoodisation.

Vous posez la question de savoir si on compte prendre contact avec nos homologues des autres régions : le service de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, qui est un service interfédéral issu de l’accord de coopération a déjà mis en place une structure de concertation spécifiquement consacrée à cette problématique au courant des années 2013-2014. La concertation ne s’est pas arrêtée avec la publication du rapport du service sur la non-ouverture des droits sociaux, et dans chaque domaine spécifique – santé, assistance sociale – on confronte nos constats et on travaille maintenant sur l’élaboration d’actions concertées.

Donc voilà ce que je pouvais vous répondre pour une première question qui aurait pu être une interpellation, plus qu’une question orale, parce qu’effectivement ça a été classé comme tel mais ça aurait pu faire l’objet d’un débat plus large qui attire notre attention par rapport au sujet. Sur la question de l’étude, maintenant on doit regarder, en fonction des budgets disponibles au cabinet, où est-ce qu’on pourrait trouver un intérêt – ce n’est pas une étude pour une étude, vous le savez bien, il faut essayer de voir de quoi on dispose aujourd’hui, qu’est-ce qui nous permettrait de rapatrier déjà un certain nombre de données et d’arriver surtout à trouver la pluvalue de l’étude pour vraiment disposer « du profil ».

Catherine Moureaux : Evidemment, il y a deux types de publics qu’on attend au cours de ce type de recherche : il y a un public qui n’a finalement probablement pas de demande parce qu’il n’a pas de besoin, qu’on ne sait pas chiffrer. C’est ce public que les politiques qui ont mis en place ces mesures ciblent : ce sont donc des personnes qui peuvent effectivement s’en tirer tant au niveau économique qu’au niveau social, sans aide. À mon avis – au niveau de notre formation politique, c’est ce que l’on pense – cette frange est extrêmement infime. Et puis il y a la très – très – grande partie qui sont des gens qui sont dans le besoin mais qui n’expriment aucune demande. Et là, on a deux types de cas, on a le non-recours avec participation à des circuits économiques parallèles et on a le non-recours sans participation à ces circuits.

Si on part dans l’idée qu’éventuellement, on favorise le développement d’un circuit parallèle quand on a ce type de mesures – ce que je pense, il faut se rendre compte qu’on a déjà ce phénomène présent dans tous les territoires où la pauvreté est extrême par rapport au reste de la société. L’image que l’on a d’emblée, qui est évidente, ce sont les ghettos de Chicago dans les années 60-70 ; mais ceci a été montré chez nous, dans notre « petite Belgique francophone » notamment par les travaux de Pascale Jamoulle : on a une série de communes, de quartiers, qui sont concernés par ce type de phénomène déjà aujourd’hui. À n’en pas douter, l’aggravation de ce type de phénomène, il faut l’attendre, la craindre, suite aux nouvelles mesures.

Aujourd’hui paraissait dans la presse un article dans lequel s’exprime Malvina Govaerts, la directrice générale de la fédération des CPAS wallons. La fédération a fait une étude sur des données de janvier 2015, considérant le nombre de personnes dont on attendait un recours potentiel au CPAS et le nombre de personnes qui se sont effectivement présentées pour demander l’aide, on atteindrait un taux de 72% de personnes qui ne se sont pas présentées pour demander l’aide. Elle en parle qualifiant ces personnes de « fantômes sociaux » – expression qui mérite attention. Elle signale aussi – autre expression qui mérite d’être retenue – le non-recours, c’est l’envers de la fraude sociale. On ne peut cependant pas en rester là, car étant donné la situation de privation dans laquelle se trouvent nos CPAS, il y a aussi cyniquement un intérêt à considérer « ces gens ne sont pas venus, c’est ainsi ». Il y a là un piège, car c’est effectivement favoriser cette fraude sociale contre laquelle les mesures prises entendaient pourtant lutter. Il faut donc faire preuve d’une politique très volontariste, raison pour laquelle je voulais vous poser cette question. Dans ce même article, Mme Govaerts aborde aussi un dispositif qui existerait en France, et qui serait un baromètre de la question, quelque chose qui permette de suivre en permanence l’état du non-recours.

J’en viens à vos réponses. Vous mentionnez la structure de concertation interfédérale, le travail qui y est effectué, et ceci m’amène à la question subséquente : pourquoi ne pas demander en collaboration avec vos homologues – et certainement, suite à l’étude de la Fédération, il y a une opportunité aujourd’hui en ce qui concerne vos homologues wallons – qu’un tel dispositif, éventuellement un baromètre à vocation non-permanente, soit mis en place… En interrogeant pour commencer la banque carrefour, mais cela ne suffira pas à mon avis – on peut suspecter en effet qu’il existe des biais lorsqu’on consulte cette banque carrefour qui font que l’on ne peut pas obtenir tout le monde. Ce dispositif, qui pourrait être mis en place de manière permanente dans un certain futur, ne devrait pas dépendre de vos deniers, en tout cas pas intégralement. »